As iniciativas populares federais podem alterar a política migratória suíça: faz parte da democracia direta. Uma iniciativa que exige um limite máximo para a população residente permanente gerou, de forma compreensível, insegurança em muitas pessoas titulares de uma autorização de residência estrangeira. Este artigo explica o que uma iniciativa deste tipo pode juridicamente produzir, que etapas se interpõem entre uma aceitação e um efeito real, e por que razão as autorizações existentes não são imediatamente afetadas. Não toma qualquer posição política e não formula qualquer recomendação de atuação; enquadra a situação jurídica.
Do que trata a iniciativa
No essencial, uma iniciativa deste tipo exige uma alteração da Constituição Federal com o objetivo de limitar a população residente permanente da Suíça num determinado limiar: no debate público fala-se de 10 milhões. O texto constitucional exato, a data da votação bem como as recomendações do Conselho Federal e do Parlamento são parâmetros voláteis, a verificar antes de qualquer utilização.
O determinante é a mecânica jurídica: uma disposição constitucional formula um objetivo, mas em regra não regula como esse objetivo é alcançado. A aplicação exige uma adaptação da legislação de execução, ou seja, alterações da AIG (Lei federal sobre os estrangeiros e a integração, SR 142.20) e da VZAE (Portaria sobre a admissão, a residência e o exercício de uma atividade lucrativa, SR 142.201). Até que um ato de aplicação deste tipo esteja estabelecido decorre, segundo a experiência, tempo.
Para enquadrar, vale a pena olhar para a sistemática de admissão existente. A AIG trabalha já hoje com números máximos e contingentes para os nacionais de Estados terceiros (art. 18, art. 19 e art. 21 AIG), bem como para os prestadores de serviços com atividade lucrativa; o Conselho Federal fixa periodicamente estes números. Um novo objetivo de limitação exigido pela Constituição teria de ser integrado neste instrumentário existente. Isso não é juridicamente trivial, sobretudo onde se aplica o regime de livre circulação do FZA (Acordo sobre a livre circulação de pessoas, SR 0.142.112.681), que precisamente não conhece qualquer limitação numérica para os nacionais da UE/EFTA. É exatamente nessa junção que nasce a colisão de objetivos de que se fala mais abaixo.
Importante quanto ao desenrolar temporal: mesmo uma iniciativa aceite nada altera, no dia seguinte à votação, numa autorização existente. As alterações constitucionais necessitam de uma lei de execução. O Parlamento teria de percorrer um processo legislativo ordinário para a configuração de um eventual sistema de contingentes, e o Conselho Federal estaria simultaneamente no campo de tensão com o Acordo sobre a livre circulação de pessoas com a UE (FZA, SR 0.142.112.681).
Estado e enquadramento político
O estado do procedimento de votação, os eventuais valores das sondagens e as posições dos diferentes partidos e associações são instantâneos que mudam rapidamente. A experiência mostra que as relações de força se deslocam entre as primeiras sondagens e o domingo da votação. Não indicamos aqui, deliberadamente, qualquer percentagem, porque ficam desatualizadas assim que este artigo envelhece.
O que pode ser retido é a situação estrutural: se uma iniciativa afetasse a livre circulação de pessoas, nasceria uma colisão de objetivos com o FZA. Uma aplicação incompatível com o FZA só poderia ser alcançada através de uma renegociação ou de uma denúncia dos acordos bilaterais, um processo de vários anos com consequências económicas e de política externa consideráveis. O FZA e a correspondente VFP (Portaria sobre a introdução da livre circulação de pessoas, SR 142.203) formam assim uma camada jurídica própria, separada do regime de contingentes da AIG (ver o Glossário FZA/VFP).
Esta separação explica por que razão a discussão se concentra na prática sobretudo na admissão de nacionais de Estados terceiros e nos novos pedidos de atividade lucrativa: aí o legislador dispõe da maior margem de direção, porque este domínio não está vinculado pelo FZA. Para os nacionais da UE/EFTA, pelo contrário, teria primeiro de ser alterada a base de direito internacional público antes de uma limitação numérica produzir sequer efeitos jurídicos.
Efeito sobre as autorizações existentes
Uma disposição constitucional deste tipo não pode retirar retroativamente as autorizações existentes. A revogação de uma autorização segue motivos próprios, apreciados individualmente, nos termos do art. 62 e do art. 63 AIG (por exemplo, violação grave ou repetida da ordem jurídica, permanência prolongada no estrangeiro, receção duradoura de assistência social): um contingente não é um motivo de revogação. A panorâmica seguinte enquadra o quadro de risco por tipo de autorização. É de natureza geral e não substitui uma apreciação do caso concreto.
| Tipo de autorização | Risco direto em caso de aceitação | Fundamentação |
|---|---|---|
| Autorização C (estabelecimento) | Nenhum | Direito de residência por tempo indeterminado nos termos do art. 34 AIG. Uma legislação de contingentes não o pode restringir; uma revogação pressupõe motivos individuais nos termos do art. 63 AIG, não um contingente. |
| Autorização B (residência) | Para os titulares existentes, muito reduzido | A prorrogação rege-se pelo direito em vigor no momento da prorrogação. Um futuro sistema de contingentes limitaria antes as novas admissões do que retiraria autorizações ativas. |
| Autorização L (curta duração) | Nos novos pedidos, de reduzido a médio | As autorizações de curta duração são as mais sensíveis aos contingentes (cf. o art. 19 e o art. 20 AIG). Os novos pedidos L poderiam concorrer mais fortemente sob um contingente; as prorrogações de autorizações existentes são menos afetadas. |
| Autorização F (pessoas admitidas provisoriamente) | Nenhum | O estatuto de proteção rege-se pela AsylG (Lei do asilo, SR 142.31), não pelo regime de admissão da AIG a que uma iniciativa deste tipo se dirige. |
| Nacionais da UE/EFTA (B/L) | Complexo (colisão com o FZA) | Uma aplicação incompatível com o FZA exigiria uma renegociação ou uma denúncia dos acordos bilaterais, um processo de vários anos com grandes consequências. |
O canal central através do qual uma iniciativa deste tipo poderia sequer influenciar a migração é a admissão futura: novas entradas, novas autorizações de atividade lucrativa, contratações a partir do estrangeiro. Não está concebida, e dificilmente poderia ser juridicamente utilizada, para reduzir através de revogações de autorizações a população estrangeira que já vive aqui.
Também a passagem da residência ao estabelecimento permanece intocada por estas considerações: a concessão da autorização de estabelecimento C liga-se à duração da residência e aos critérios de integração nos termos do art. 34, n.º 2, e n.º 4, AIG, bem como aos requisitos ordinários, e não a um contingente. Quem cumpre as exigências legais é apreciado pela autoridade competente segundo estes critérios, independentemente do desfecho de uma votação. O mesmo vale para a naturalização, cujos requisitos estão regulados na BüG (Lei federal sobre a nacionalidade suíça, SR 141.0), no art. 9 e no art. 11 BüG, e que não é afetada por uma iniciativa de admissão (ver as Vias para a naturalização).
Efeito sobre os pedidos pendentes
Os pedidos que se encontram em tratamento junto de um serviço cantonal de migração são tratados segundo o direito vigente. Quem apresentou um pedido de prorrogação da autorização de residência B, um pedido de reagrupamento familiar ou um pedido de autorização de estabelecimento C vê o seu procedimento prosseguir segundo as regras atuais da AIG. Uma votação não interrompe os procedimentos pendentes.
Um efeito percetível sobre os pedidos pendentes só poderia decorrer de uma hipotética futura lei de contingentes, e esta só se aplicaria aos pedidos apresentados após a sua entrada em vigor. Uma lei deste tipo não existe hoje e, após uma eventual aceitação, teria primeiro de ser elaborada, debatida e posta em vigor.
Reagrupamento familiar: prosseguir normalmente. Quem tem um pedido pendente de reagrupamento familiar deve respeitar os prazos ordinários. Para os nacionais de Estados terceiros, o prazo de reagrupamento do art. 47 AIG já corre: aguardar com atenção às evoluções políticas não é aconselhável. Para os familiares de nacionais da UE/EFTA vale o regime mais favorável do FZA (ver o Glossário FZA/VFP).
O que as autoridades comunicaram publicamente
A Secretaria de Estado das Migrações (SEM) e o Conselho Federal publicam a sua posição na brochura oficial de votação («Explicações do Conselho Federal»). A mensagem central do Conselho Federal nas iniciativas de política migratória com ligação ao FZA é regularmente a de que uma aceitação colocaria sob pressão os acordos bilaterais com a UE, até à chamada «cláusula de guilhotina», que poderia pôr em perigo, no seu conjunto, o primeiro pacote de tratados bilaterais.
A brochura oficial de votação e as explicações estão acessíveis através de admin.ch; as bases estatísticas sobre a imigração e sobre as categorias de autorização são publicadas pela SEM em sem.admin.ch. Estas fontes são preferíveis aos resumos aqui reproduzidos.
A perspetiva mais longa: sistema de autorizações e volatilidade política
A democracia direta permite alterar a política migratória através de votações populares. O quadro jurídico e de direito internacional público gera, porém, uma inércia considerável. Anteriores iniciativas de política migratória mostram um padrão recorrente: entre uma aceitação e uma aplicação eficaz medeia um processo legislativo de vários anos, e o resultado move-se dentro dos limites que o FZA e os restantes acordos bilaterais estabelecem.
Para os titulares de uma autorização pode daí retirar-se uma conclusão sóbria: o sistema suíço de admissão já foi posto à prova várias vezes pela democracia direta, e as salvaguardas institucionais, ou seja, os tratados de direito internacional público, a hierarquia das normas e o processo legislativo ordinário, atenuaram em cada caso a aplicação mesmo das iniciativas aceites. Uma autorização de residência B ou uma autorização de estabelecimento C existente insere-se num quadro jurídico cuja alteração substancial exigiria anos de processo político.
Perguntas frequentes, respondidas com objetividade
Perco a minha autorização se a iniciativa for aceite? Não. Uma disposição constitucional deste tipo não retira as autorizações existentes. Uma revogação segue motivos individuais nos termos do art. 62 e do art. 63 AIG; uma diretriz de limitação não é um motivo desse tipo.
Uma aceitação trava o meu pedido pendente? Não. Os procedimentos pendentes prosseguem segundo o direito vigente. Uma votação não é um acontecimento processual que obrigue uma autoridade a suspender o procedimento.
Muda alguma coisa de imediato para os nacionais da UE/EFTA? Não. Enquanto o FZA estiver em vigor, o regime de livre circulação continua determinante para as autorizações existentes. Uma limitação numérica para os nacionais da UE/EFTA pressuporia uma alteração da base de direito internacional público.
Isto vale também para a autorização F e para o domínio do asilo? O estatuto de proteção rege-se pela AsylG, não pelo regime de admissão da AIG. Uma iniciativa de admissão deste tipo não visa esse domínio.
O que devo fazer? Prosseguir normalmente a administração corrente da autorização: respeitar os prazos, comunicar as alterações de morada e de circunstâncias, requerer atempadamente as prorrogações. Para o estado do procedimento em cada momento são determinantes as fontes oficiais.
O que isto significa na prática
- Autorização de estabelecimento C existente: nenhum risco imediato por uma iniciativa deste tipo; o direito de estabelecimento nos termos do art. 34 AIG mantém-se. Pormenores sobre a Autorização de estabelecimento C.
- Autorização de residência B existente: continua prorrogável segundo o direito em vigor no momento da prorrogação; requerer a prorrogação atempadamente antes do termo (quanto aos prazos, ver a Prorrogação da autorização de residência).
- Pedidos pendentes: prosseguem segundo o direito vigente; respeitar os prazos ordinários, em especial o prazo de reagrupamento do art. 47 AIG.
- Nacionais da UE/EFTA: os direitos decorrentes do FZA continuam determinantes para as autorizações existentes (ver os documentos sobre os acordos bilaterais e o Glossário FZA/VFP).
- Verificar as fontes: para o estado atual em cada momento são determinantes admin.ch e sem.admin.ch, e não artigos mais antigos.
Este artigo descreve a mecânica de uma iniciativa constitucional e os seus limites jurídicos. Não faz qualquer prognóstico sobre o desfecho de uma votação e não recomenda qualquer comportamento determinado nas urnas.
Nota: este artigo explica a situação jurídica e não constitui aconselhamento jurídico (art. 12 BGFA).