Livre circulação de pessoas UE/EFTA: que direitos vigoram na Suíça

A Suíça não é membro da União Europeia e, ainda assim, os nacionais dos Estados-Membros da UE e da EFTA beneficiam de amplos direitos para viver e trabalhar aqui. A base é o FZA (Acordo sobre a livre circulação de pessoas, SR 0.142.112.681), celebrado entre a Suíça e a União Europeia, bem como a Convenção da EFTA paralela para os Estados da EFTA. O FZA abre aos nacionais UE/EFTA um acesso que se distingue fundamentalmente do sistema contingentado aplicável aos nacionais de Estados terceiros. O presente artigo explica que Estados estão abrangidos, como decorre a inscrição, que tipos de autorização entram em consideração, que direitos existem em caso de emprego e de atividade lucrativa independente e como funciona a coordenação dos seguros sociais. Descreve a situação jurídica de forma geral e não substitui a informação do serviço cantonal de migração competente.

O Acordo sobre a livre circulação de pessoas (FZA)

O FZA entrou em vigor no quadro dos primeiros acordos bilaterais («Bilaterais I») entre a Suíça e a UE; através de uma Convenção da EFTA paralela, a livre circulação de pessoas foi alargada aos Estados da EFTA. O Acordo confere aos nacionais dos Estados abrangidos o direito de entrar na Suíça, de aí residir, de iniciar uma atividade lucrativa ou de se estabelecer por conta própria, desde que estejam preenchidos determinados requisitos, nomeadamente a capacidade de prover ao próprio sustento e a existência de uma cobertura suficiente do seguro de doença (ver o anexo I art. 6 FZA e o anexo I art. 24 FZA). A Secretaria de Estado das Migrações (SEM) documenta o estado atual dos acordos em sem.admin.ch.

Ao contrário do mercado interno da UE, o FZA é um tratado de direito internacional público e não um regulamento supranacional. A Suíça conserva assim uma certa margem de manobra na sua execução, e o Acordo é interpretado por um Comité Misto e não pelo Tribunal de Justiça da União Europeia. Na prática, os direitos concedidos são, ainda assim, largamente comparáveis aos que vigoram no interior do espaço UE/EEE.

A execução no direito interno faz-se através da VEP/VFP (Ordenança sobre a introdução da livre circulação de pessoas, SR 142.203) e, a título complementar, através da AIG (Lei federal sobre os estrangeiros e a integração, SR 142.20) e da VZAE (Ordenança sobre a admissão, a estada e o exercício de uma atividade lucrativa, SR 142.201), na medida em que o FZA não contenha uma regulação mais favorável (ver, quanto ao princípio de favor, o anexo I art. 12 FZA).

Que Estados estão abrangidos?

O FZA abrange os Estados-Membros da UE e os quatro Estados da EFTA, entre os quais se conta a própria Suíça. Para a Croácia, que aderiu à UE em 2013, a livre circulação foi introduzida através de um protocolo autónomo; este previa regimes transitórios escalonados no tempo (ver mais abaixo). O âmbito de aplicação atual determinante e os eventuais regimes especiais são publicados pela SEM em sem.admin.ch.

Os nacionais do Reino Unido deixaram de estar abrangidos pelo âmbito de aplicação do FZA desde a saída do Reino Unido da UE. Quem já residia na Suíça antes da data de referência determinante conserva os direitos adquiridos com base no acordo celebrado entre a Suíça e o Reino Unido sobre os direitos adquiridos dos cidadãos e das cidadãs (Acordo sobre os direitos adquiridos). Em contrapartida, os nacionais britânicos que chegam de novo ficam sujeitos ao regime aplicável aos nacionais de Estados terceiros, com os requisitos de admissão e os números máximos que para ele vigoram. A data de referência exata e o âmbito de aplicação do Acordo sobre os direitos adquiridos são documentados pela SEM.

Inscrição dos nacionais UE/EFTA

Os nacionais UE/EFTA não necessitam de visto para entrar na Suíça. Para uma estada até três meses basta um passaporte válido ou um documento de identificação válido, sem que haja outras formalidades a cumprir. Se a estada durar mais de 90 dias, seja para exercer uma atividade lucrativa, para uma atividade independente, para estudar ou na reforma, é necessária uma inscrição junto do serviço cantonal de migração. A obrigação de inscrição e o procedimento aplicáveis aos nacionais UE/EFTA resultam da VEP/VFP (Ordenança sobre a introdução da livre circulação de pessoas, SR 142.203); a obrigação geral de anúncio no momento da entrada está consagrada no art. 12 AIG (Lei federal sobre os estrangeiros e a integração, SR 142.20).

O anúncio de chegada e de partida no local de residência deve ser efetuado após a entrada dentro do prazo previsto pelo cantão (inscrição no serviço de controlo de habitantes (Einwohnerkontrolle) do local de residência; em muitos locais vigora um prazo de 14 dias). Só depois é que o serviço cantonal emite a autorização de residência. Uma inscrição tardia pode causar atrasos no procedimento de autorização. O prazo de inscrição concreto e o procedimento regem-se pelo direito cantonal de execução; vinculativa é a informação do serviço cantonal competente.

Para a inscrição são, em regra, exigidos os seguintes documentos; a lista exata é fixada por cada cantão:

• passaporte válido ou documento de identificação válido;
• contrato de trabalho ou comprovativo da atividade lucrativa independente (se aplicável);
• comprovativo de meios financeiros suficientes (no caso de pessoas sem atividade lucrativa);
• comprovativo da cobertura do seguro de doença;
• fotografia biométrica tipo passaporte (exigida em alguns cantões);
• contrato de arrendamento ou comprovativo de alojamento.

Após o deferimento do pedido, o serviço cantonal de migração emite a autorização sob a forma de documento biométrico para estrangeiros em formato de cartão de crédito. O prazo de processamento varia consoante o cantão; deve ser perguntado ao serviço cantonal de migração competente.

Seguro de doença: quem está sujeito à obrigação suíça de seguro deve, em princípio, inscrever-se num segurador de doença nos termos da KVG (Lei federal sobre o seguro de doença, SR 832.10) no prazo de três meses após a fixação de domicílio ou o início da atividade lucrativa. A cobertura do seguro vigora retroativamente a partir desse momento. Uma panorâmica dos seguradores autorizados e dos prémios é oferecida pelo serviço federal oficial: priminfo.admin.ch.

Tipos de autorização para os nacionais UE/EFTA

Os nacionais UE/EFTA obtêm as mesmas categorias de autorização que as demais pessoas estrangeiras, mas os requisitos de admissão são nitidamente mais favoráveis. No início situam-se, na maioria dos casos, a autorização de curta duração L e a autorização de residência B. Ao contrário do que sucede com os nacionais de Estados terceiros, estas autorizações não estão sujeitas a números máximos anuais.

Autorização de curta duração L

A autorização L é emitida aos nacionais UE/EFTA que tenham um contrato de trabalho de menos de um ano ou que permaneçam na Suíça por outro motivo limitado no tempo (quanto à estada de curta duração, ver o art. 32 AIG (Lei federal sobre os estrangeiros e a integração, SR 142.20); para os nacionais UE/EFTA, concretizado pelo anexo I art. 6 FZA). Vigora pela duração do contrato de trabalho e pode ser prorrogada se a atividade lucrativa se mantiver. Existindo uma relação de trabalho de doze meses ou mais, pode ser emitida uma autorização B.

Autorização de residência B

A autorização B é a autorização de residência ordinária para os nacionais UE/EFTA com um contrato de trabalho de um ano ou mais, para as pessoas que exercem uma atividade independente e para as pessoas com meios suficientes (pensionistas, estudantes). Para os nacionais UE/EFTA que exercem uma atividade lucrativa dependente com uma relação de trabalho de pelo menos um ano, o anexo I art. 6, n.º 1, FZA prevê um título de residência com um prazo de validade de pelo menos cinco anos; é prorrogado enquanto os requisitos continuarem preenchidos. Isto constitui uma diferença nítida face aos nacionais de Estados terceiros, cuja autorização B vigora em regra por um ano e é reexaminada anualmente. Uma comparação aprofundada das opções de mais longo prazo encontra-se no artigo sobre a autorização B e a autorização de estabelecimento.

Autorização de estabelecimento C

A autorização de estabelecimento C é emitida por tempo indeterminado e não está ligada a qualquer atividade lucrativa (art. 34 AIG (Lei federal sobre os estrangeiros e a integração, SR 142.20)). É importante notar que o próprio FZA não funda qualquer direito à autorização de estabelecimento: esta rege-se pela AIG e pelas convenções de estabelecimento que a Suíça celebrou com determinados Estados. Em regra, a autorização de estabelecimento é emitida após dez anos de residência ininterrupta e regular. Para os nacionais de Estados com os quais existe uma convenção de estabelecimento correspondente, a emissão é possível após cinco anos; em caso de integração bem sucedida pode ser considerada uma emissão antecipada nos termos do art. 34, n.º 4, AIG. Os critérios de integração resultam do art. 58a AIG; a configuração detalhada e a prática de apreciação decorrem do direito cantonal de execução e da informação do serviço competente.

Atividade lucrativa ao abrigo do FZA

O FZA confere aos nacionais UE/EFTA o direito de iniciar qualquer atividade lucrativa dependente na Suíça, sem que se apliquem o exame da prioridade da mão de obra residente ou os números máximos que vigoram para os nacionais de Estados terceiros (ver, quanto ao direito de residência e ao acesso a uma atividade lucrativa, o anexo I art. 4 FZA). Os empregadores não têm de demonstrar que não estava disponível mão de obra residente ou UE/EFTA já admitida adequada; o sistema de prioridade aplicável aos Estados terceiros nos termos do art. 21 AIG (Lei federal sobre os estrangeiros e a integração, SR 142.20) não se aplica aqui.

Entre os direitos essenciais contam-se:

• Igualdade de tratamento: os trabalhadores UE/EFTA têm direito às mesmas condições de trabalho, à mesma remuneração e às mesmas prestações sociais que os trabalhadores do país em posição comparável (princípio da não discriminação, anexo I art. 2 FZA e anexo I art. 9 FZA).
• Sem números máximos: para o número de nacionais UE/EFTA que podem ser contratados na Suíça não existem números máximos anuais (com exceção dos eventuais regimes transitórios para a Croácia, ver abaixo).
• Trabalhadoras e trabalhadores fronteiriços: os nacionais UE/EFTA com domicílio num Estado vizinho podem trabalhar na Suíça com uma autorização de trabalhador fronteiriço G, desde que regressem ao seu local de residência em regra diariamente, mas pelo menos uma vez por semana (anexo I art. 7 FZA).
• Mobilidade profissional e geográfica: as titulares e os titulares de uma autorização podem mudar de empregador, de profissão e de cantão sem que seja necessária uma autorização adicional (anexo I art. 8 FZA). A mudança de cantão deve ser comunicada ao serviço cantonal de migração.
• Trabalho a tempo parcial: não existem percentagens mínimas de ocupação fixas: também o trabalho a tempo parcial pode fundamentar a qualidade de trabalhador na aceção do FZA, desde que se trate de uma atividade efetiva e real.

Atividade lucrativa independente

Os nacionais UE/EFTA têm, com base no FZA, o direito de se estabelecerem por conta própria na Suíça (para as pessoas que exercem uma atividade independente, anexo I art. 12 FZA). Ao contrário dos nacionais de Estados terceiros, que passam por um procedimento cantonal de autorização mais exigente, os nacionais UE/EFTA devem essencialmente demonstrar que a atividade independente é efetivamente exercida e que é economicamente viável.

Para a inscrição como pessoa que exerce uma atividade independente, os serviços exigem em regra um comprovativo do início efetivo da atividade independente, por exemplo através da inscrição na caixa de compensação cantonal (AHV), se for caso disso uma inscrição no registo comercial, bem como documentos comprovativos da atividade empresarial, dos mandatos de clientes ou da carteira de encomendas. Os documentos exigidos em concreto são fixados pelo serviço cantonal competente. Após o deferimento, o serviço cantonal de migração emite uma autorização B com a menção «atividade lucrativa independente». Uma exposição completa do procedimento encontra-se no artigo sobre a atividade lucrativa independente.

Procura de emprego: a regra dos 90 dias

Os nacionais UE/EFTA podem entrar na Suíça para procurar emprego sem já disporem de uma oferta de trabalho (ver, quanto ao direito de residência das pessoas à procura de emprego, o anexo I art. 2 FZA). Durante um prazo razoável para a procura de emprego não é, em princípio, exigida qualquer autorização de residência para o efeito. O enquadramento temporal exato e o procedimento são documentados pela SEM em sem.admin.ch.

Se for encontrado um emprego dentro do prazo, antes do início da atividade devem ser efetuadas a inscrição e o pedido da autorização correspondente. Se não for encontrado emprego, a Suíça deve ser abandonada, salvo se puderem ser comprovados meios financeiros suficientes e uma cobertura do seguro de doença que permitam uma estada mais prolongada sem recurso à assistência social.

As pessoas à procura de emprego não têm direito à assistência social suíça durante a procura. Todavia, ao abrigo das regras de coordenação dos seguros sociais podem, sob determinadas condições, continuar a receber durante um período limitado prestações do seguro de desemprego do seu Estado de origem; o procedimento previsto para o efeito (formulário U2/PD U2, anteriormente E303) é regulado pelas disposições de coordenação da UE pertinentes.

Coordenação dos seguros sociais

Um dos efeitos mais significativos do FZA é a coordenação dos sistemas de seguros sociais entre a Suíça e os Estados UE/EFTA. A base jurídica é o art. 8 FZA em conjugação com o anexo II do FZA, que declara vinculativos para a relação entre a Suíça e a UE os regulamentos de coordenação pertinentes da UE, nomeadamente o Regulamento (CE) n.º 883/2004 relativo à coordenação dos sistemas de segurança social e o Regulamento de execução (CE) n.º 987/2009. A Suíça aplica estas regras de coordenação diretamente com base no Acordo; na relação com os Estados da EFTA vigora uma coordenação correspondente através da Convenção da EFTA.

A coordenação assenta nos seguintes princípios:

1. Aplicabilidade de uma única ordem jurídica: uma pessoa está sujeita, em cada momento, apenas ao sistema de seguros sociais de um Estado, em regra ao do local de trabalho.
2. Totalização dos períodos: os períodos de seguro, de emprego e de residência cumpridos num Estado-Membro são tidos em conta na apreciação de direitos noutro Estado.
3. Exportação das prestações: determinadas prestações, entre elas as pensões e certos abonos de família, podem ser pagas independentemente do Estado de domicílio.
4. Igualdade de tratamento: os nacionais UE/EFTA devem ser tratados, em matéria de seguros sociais, do mesmo modo que os nacionais do Estado de acolhimento.

Na prática, isto significa que, por exemplo, os anos de contribuições na Alemanha são tidos em conta para o direito a pensão suíço e inversamente. Os trabalhadores destacados podem, além disso, permanecer segurados durante um período limitado no sistema de seguros sociais do seu Estado de origem; a ordem jurídica aplicável é certificada com o documento A1.

Trabalhadores destacados

O FZA contém, em conjugação com o direito das prestações de serviços, disposições sobre os trabalhadores destacados, ou seja, os empregados que são destacados pelo seu empregador de um Estado UE/EFTA temporariamente para a Suíça para prestar um serviço (ver o art. 5 FZA). Isto é acompanhado pela EntsG (Lei federal sobre as medidas de acompanhamento aplicáveis aos trabalhadores destacados, SR 823.20). Na prática vigoram, nomeadamente, os seguintes princípios:

• Os destacamentos curtos ou as atividades lucrativas até 90 dias de trabalho por ano civil requerem, em regra, apenas um anúncio prévio em linha e nenhuma autorização.
• Os destacamentos que excedam essa duração exigem um procedimento formal de autorização.
• As condições suíças de salário e de trabalho devem ser respeitadas; nos setores com contrato normal de trabalho ou com convenção coletiva de trabalho declarada de aplicação geral obrigatória vigoram as exigências mínimas nela fixadas.
• As pessoas destacadas podem permanecer seguradas durante um período limitado no sistema de seguros sociais do seu Estado de origem (certificado A1).
• O empregador deve designar, para os anúncios de prestação de serviços, um ponto de contacto ou uma representação na Suíça.

A Suíça faz aplicar as suas medidas de acompanhamento para impedir a subcotação salarial. As comissões tripartidas e paritárias, bem como os serviços cantonais do mercado de trabalho, realizam controlos; em caso de infração estão previstas, consoante os factos, sanções que podem ir até à proibição de prestação de serviços. Os limiares em vigor, as obrigações de anúncio e as sanções resultam da EntsG e das publicações da Secretaria de Estado da Economia (SECO).

Croácia: regime transitório especial

A Croácia aderiu à UE em 2013; a sua integração no FZA fez-se através de um protocolo autónomo (Protocolo III do FZA), que previa regimes transitórios escalonados no tempo para o acesso dos nacionais croatas ao mercado de trabalho suíço. Estas fases transitórias foram desde o início concebidas com duração limitada. Se, e em que medida, subsistem atualmente restrições para os nacionais croatas depende do estado respetivo do regime transitório; determinante e atualizada ao dia é apenas a informação da SEM em sem.admin.ch.

Na medida em que um regime transitório se aplique, devem ser tidos em conta tipicamente os seguintes pontos:

• O acesso ao mercado de trabalho pode estar sujeito a números máximos anuais, separados do contingente para Estados terceiros, mas limitados.
• Pode aplicar-se um exame da prioridade da mão de obra residente e dos trabalhadores UE/EFTA já admitidos.
• As condições de salário e de trabalho são examinadas quanto ao cumprimento das exigências usuais no local.
• Os números máximos são fixados caso a caso e podem ser ajustados.
• A atividade lucrativa independente é possível, mas pode estar sujeita a um exame adicional.

Estas medidas transitórias têm duração limitada e são periodicamente reexaminadas. O estado atual respetivo, bem como os eventuais números máximos, resultam das publicações da Secretaria de Estado das Migrações (SEM) em sem.admin.ch.

Perspetivas: iniciativa popular sobre a imigração

As iniciativas populares que exigem uma limitação numérica da imigração podem afetar a relação entre a Suíça e a UE e, com ela, o FZA. O estado e os efeitos de uma proposta deste tipo, nomeadamente a sua aprovação, o prazo de execução e as repercussões concretas sobre a livre circulação de pessoas, estão em aberto no momento desta exposição e ficam sujeitos à evolução política e legislativa. O presente artigo não toma qualquer posição valorativa a este respeito. O estado atual deve ser consultado nas fontes oficiais da Confederação (em particular admin.ch e sem.admin.ch).

O essencial em resumo

• Os nacionais UE/EFTA beneficiam, através do FZA, de um acesso privilegiado à Suíça, sem números máximos e sem exame de prioridade (com exceção dos eventuais regimes transitórios para a Croácia).
• O anúncio de chegada e de partida no local de residência deve ser efetuado após a entrada dentro do prazo previsto pelo cantão (em muitos locais, 14 dias); para estadas superiores a 90 dias é necessária uma autorização.
• Para as pessoas que exercem uma atividade lucrativa dependente com uma relação de trabalho de pelo menos um ano, o anexo I art. 6 FZA prevê um título de residência com um prazo de validade de pelo menos cinco anos; é prorrogado enquanto os requisitos se mantiverem preenchidos.
• A atividade lucrativa independente está aberta aos nacionais UE/EFTA sem o procedimento mais estrito que vigora para os nacionais de Estados terceiros.
• A coordenação dos seguros sociais assegura, através do anexo II do FZA, o cômputo dos períodos de contribuições e a exportação de determinadas prestações para além das fronteiras dos Estados-Membros.
• Para os nacionais croatas podem vigorar regimes transitórios de duração limitada; o estado atual deve ser perguntado à SEM.
• Quem está sujeito à obrigação de seguro deve inscrever-se num segurador de doença nos termos da KVG (SR 832.10) no prazo de três meses; panorâmica em priminfo.admin.ch.

O conhecimento dos próprios direitos decorrentes do FZA é uma boa base para enquadrar corretamente a mudança para a Suíça ou o exercício de uma atividade lucrativa aqui. Contudo, os pormenores e a execução cantonal podem variar; a informação vinculativa é sempre prestada pelo serviço cantonal de migração competente.

Nota: o presente artigo explica a situação jurídica de forma geral e não constitui aconselhamento jurídico individual na aceção da BGFA (Lei federal sobre a livre circulação dos advogados, SR 935.61). Para uma apreciação referida ao caso concreto, dirija-se ao serviço cantonal de migração competente ou a um advogado ou a uma advogada inscrito no registo de advogados.