Libre circulación de personas UE/AELC: qué derechos rigen en Suiza

Suiza no es miembro de la Unión Europea y, sin embargo, los nacionales de los Estados miembros de la UE y de la AELC disfrutan de amplios derechos para vivir y trabajar aquí. La base es el FZA (Acuerdo sobre la libre circulación de personas, SR 0.142.112.681), celebrado entre Suiza y la Unión Europea, así como el Convenio de la AELC paralelo para los Estados de la AELC. El FZA abre a los nacionales UE/AELC un acceso que se distingue fundamentalmente del sistema contingentado aplicable a los nacionales de terceros Estados. El presente artículo explica qué Estados están comprendidos, cómo se desarrolla la inscripción, qué tipos de permiso entran en consideración, qué derechos existen en caso de empleo y de actividad lucrativa por cuenta propia y cómo funciona la coordinación de los seguros sociales. Describe la situación jurídica con carácter general y no sustituye la información de la oficina cantonal de migración competente.

El Acuerdo sobre la libre circulación de personas (FZA)

El FZA entró en vigor en el marco de los primeros acuerdos bilaterales («Bilaterales I») entre Suiza y la UE; mediante un Convenio de la AELC paralelo, la libre circulación de personas se extendió a los Estados de la AELC. El Acuerdo concede a los nacionales de los Estados comprendidos el derecho a entrar en Suiza, a residir en ella, a iniciar una actividad lucrativa o a establecerse por cuenta propia, siempre que se cumplan determinados requisitos, en particular la capacidad de sufragar el propio sustento y la existencia de una cobertura suficiente del seguro de enfermedad (véanse el anexo I art. 6 FZA y el anexo I art. 24 FZA). La Secretaría de Estado de Migración (SEM) documenta el estado actual de los acuerdos en sem.admin.ch.

A diferencia del mercado interior de la UE, el FZA es un tratado de derecho internacional público y no un reglamento supranacional. Suiza conserva así un cierto margen de maniobra en su aplicación, y el Acuerdo se interpreta por un Comité Mixto y no por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En la práctica, los derechos concedidos son, no obstante, ampliamente comparables a los que rigen dentro del espacio UE/EEE.

La aplicación en el derecho interno se efectúa mediante la VEP/VFP (Ordenanza sobre la introducción de la libre circulación de personas, SR 142.203) y, con carácter complementario, mediante el AIG (Ley federal de extranjería e integración, SR 142.20) y la VZAE (Ordenanza sobre admisión, estancia y ejercicio de una actividad lucrativa, SR 142.201), en la medida en que el FZA no contenga una regulación más favorable (véase, sobre el principio de favor, el anexo I art. 12 FZA).

¿Qué Estados están comprendidos?

El FZA comprende los Estados miembros de la UE y los cuatro Estados de la AELC, entre los que se cuenta la propia Suiza. Para Croacia, que se adhirió a la UE en 2013, la libre circulación se introdujo mediante un protocolo separado; este preveía regímenes transitorios escalonados en el tiempo (véase más abajo). El ámbito de aplicación actual determinante y los eventuales regímenes especiales los publica la SEM en sem.admin.ch.

Los nacionales del Reino Unido ya no están comprendidos en el ámbito de aplicación del FZA desde la salida del Reino Unido de la UE. Quien ya residía en Suiza antes de la fecha de referencia determinante conserva los derechos adquiridos sobre la base del acuerdo celebrado entre Suiza y el Reino Unido sobre los derechos adquiridos de los ciudadanos y las ciudadanas (Acuerdo sobre los derechos adquiridos). En cambio, los nacionales británicos que llegan por primera vez están sujetos al régimen aplicable a los nacionales de terceros Estados, con los requisitos de admisión y los números máximos que rigen para él. La fecha de referencia exacta y el ámbito de aplicación del Acuerdo sobre los derechos adquiridos los documenta la SEM.

Inscripción de los nacionales UE/AELC

Los nacionales UE/AELC no necesitan visado para entrar en Suiza. Para una estancia de hasta tres meses basta un pasaporte válido o un documento de identidad válido, sin que haya que cumplir otras formalidades. Si la estancia dura más de 90 días, ya sea para ejercer una actividad lucrativa, para una actividad por cuenta propia, para estudiar o durante la jubilación, es necesaria una inscripción ante la oficina cantonal de migración. La obligación de inscripción y el procedimiento para los nacionales UE/AELC resultan de la VEP/VFP (Ordenanza sobre la introducción de la libre circulación de personas, SR 142.203); la obligación general de anunciarse en el momento de la entrada está anclada en el art. 12 AIG (Ley federal de extranjería e integración, SR 142.20).

El anuncio de llegada y de salida en el lugar de residencia debe efectuarse tras la entrada dentro del plazo previsto por el cantón (inscripción en la oficina de control de habitantes (Einwohnerkontrolle) del lugar de residencia; en muchos lugares rige un plazo de 14 días). Solo después expide la autoridad cantonal el permiso de residencia. Una inscripción tardía puede provocar retrasos en el procedimiento de autorización. El plazo de inscripción concreto y el procedimiento se rigen por el derecho cantonal de aplicación; vinculante es la información del servicio cantonal competente.

Para la inscripción se exigen por regla general los siguientes documentos; la lista exacta la fija cada cantón:

• pasaporte válido o documento de identidad válido;
• contrato de trabajo o justificante de la actividad lucrativa por cuenta propia (si procede);
• justificante de medios económicos suficientes (en el caso de personas sin actividad lucrativa);
• justificante de la cobertura del seguro de enfermedad;
• fotografía de pasaporte biométrica (exigida en algunos cantones);
• contrato de arrendamiento o justificante del alojamiento.

Tras la aprobación de la solicitud, la oficina cantonal de migración expide el permiso como documento biométrico para personas extranjeras en formato de tarjeta de crédito. El plazo de tramitación varía según el cantón; debe consultarse a la oficina cantonal de migración competente.

Seguro de enfermedad: quien está sujeto a la obligación suiza de asegurarse debe, por principio, darse de alta en un asegurador de enfermedad conforme al KVG (Ley federal del seguro de enfermedad, SR 832.10) dentro de los tres meses siguientes al establecimiento del domicilio o al inicio de la actividad lucrativa. La cobertura del seguro rige con efecto retroactivo desde ese momento. Una visión general de los aseguradores autorizados y de las primas la ofrece el organismo federal oficial: priminfo.admin.ch.

Tipos de permiso para los nacionales UE/AELC

Los nacionales UE/AELC obtienen las mismas categorías de permiso que las demás personas extranjeras, pero los requisitos de admisión son claramente más favorables. Al principio se sitúan en la mayoría de los casos el permiso de corta duración L y el permiso de residencia B. A diferencia de lo que ocurre con los nacionales de terceros Estados, estos permisos no están sujetos a números máximos anuales.

Permiso de corta duración L

El permiso L se expide a los nacionales UE/AELC que tienen un contrato de trabajo de menos de un año o que residen en Suiza por otro motivo limitado en el tiempo (sobre la estancia de corta duración, véase el art. 32 AIG (Ley federal de extranjería e integración, SR 142.20); para los nacionales UE/AELC, concretado por el anexo I art. 6 FZA). Rige por la duración del contrato de trabajo y puede prorrogarse si la actividad lucrativa continúa. Si existe una relación laboral de doce meses o más, puede expedirse un permiso B.

Permiso de residencia B

El permiso B es el permiso de residencia ordinario para los nacionales UE/AELC con un contrato de trabajo de un año o más, para las personas que ejercen una actividad por cuenta propia y para las personas con medios suficientes (pensionistas, estudiantes). Para los nacionales UE/AELC que ejercen una actividad lucrativa por cuenta ajena con una relación laboral de al menos un año, el anexo I art. 6, al. 1, FZA prevé un título de residencia con una duración de validez de al menos cinco años; se prorroga mientras sigan cumpliéndose los requisitos. Ello constituye una diferencia clara respecto de los nacionales de terceros Estados, cuyo permiso B rige por regla general durante un año y se revisa anualmente. Una comparación en profundidad de las opciones a más largo plazo se encuentra en el artículo sobre el permiso B y el permiso de establecimiento.

Permiso de establecimiento C

El permiso de establecimiento C se expide por tiempo indefinido y no está vinculado a ninguna actividad lucrativa (art. 34 AIG (Ley federal de extranjería e integración, SR 142.20)). Es importante señalar que el propio FZA no fundamenta ningún derecho al permiso de establecimiento: este se rige por el AIG y por los convenios de establecimiento que Suiza ha celebrado con determinados Estados. Por regla general, el permiso de establecimiento se expide tras diez años de residencia ininterrumpida y regular. Para los nacionales de Estados con los que existe un convenio de establecimiento correspondiente, la expedición es posible tras cinco años; en caso de integración lograda puede considerarse una expedición anticipada conforme al art. 34, al. 4, AIG. Los criterios de integración resultan del art. 58a AIG; su configuración detallada y la práctica de evaluación se desprenden del derecho cantonal de aplicación y de la información de la autoridad competente.

Actividad lucrativa bajo el FZA

El FZA concede a los nacionales UE/AELC el derecho a iniciar cualquier actividad lucrativa por cuenta ajena en Suiza, sin que se apliquen el examen de la prioridad de la mano de obra residente ni los números máximos que rigen para los nacionales de terceros Estados (véase, sobre el derecho de residencia y el acceso a una actividad lucrativa, el anexo I art. 4 FZA). Los empleadores no deben demostrar que no había disponible ninguna mano de obra residente o UE/AELC ya admitida apropiada; el sistema de prioridad aplicable a los terceros Estados conforme al art. 21 AIG (Ley federal de extranjería e integración, SR 142.20) no se aplica aquí.

Entre los derechos esenciales figuran:

• Igualdad de trato: los trabajadores UE/AELC tienen derecho a las mismas condiciones de trabajo, a la misma remuneración y a las mismas prestaciones sociales que los trabajadores del país en una posición comparable (principio de no discriminación, anexo I art. 2 FZA y anexo I art. 9 FZA).
• Sin números máximos: para el número de nacionales UE/AELC que pueden ser contratados en Suiza no existen números máximos anuales (con excepción de los eventuales regímenes transitorios para Croacia, véase más abajo).
• Trabajadoras y trabajadores fronterizos: los nacionales UE/AELC domiciliados en un Estado vecino pueden trabajar en Suiza con un permiso de trabajador fronterizo G, siempre que regresen a su lugar de residencia por regla general a diario, pero al menos una vez por semana (anexo I art. 7 FZA).
• Movilidad profesional y geográfica: las titulares y los titulares de un permiso pueden cambiar de empleador, de profesión y de cantón sin que se requiera un permiso adicional (anexo I art. 8 FZA). Un cambio de cantón debe comunicarse a la oficina cantonal de migración.
• Trabajo a tiempo parcial: no existen porcentajes mínimos de ocupación fijos: también el trabajo a tiempo parcial puede fundamentar la condición de trabajador en el sentido del FZA, siempre que se trate de una actividad efectiva y real.

Actividad lucrativa por cuenta propia

Los nacionales UE/AELC tienen, sobre la base del FZA, el derecho a establecerse por cuenta propia en Suiza (para las personas que ejercen una actividad por cuenta propia, anexo I art. 12 FZA). A diferencia de los nacionales de terceros Estados, que deben pasar por un procedimiento cantonal de autorización más exigente, los nacionales UE/AELC deben demostrar esencialmente que la actividad por cuenta propia se ejerce efectivamente y que es económicamente viable.

Para la inscripción como persona que ejerce una actividad por cuenta propia, las autoridades exigen por regla general un justificante del inicio efectivo de la actividad por cuenta propia, por ejemplo mediante la afiliación a la caja de compensación cantonal (AHV), en su caso una inscripción en el registro mercantil, así como comprobantes de la actividad empresarial, de los mandatos de clientes o de la cartera de encargos. Los documentos exigidos con exactitud los fija el servicio cantonal competente. Tras la aprobación, la oficina cantonal de migración expide un permiso B con la mención «actividad lucrativa por cuenta propia». Una exposición completa del procedimiento se encuentra en el artículo sobre la actividad lucrativa por cuenta propia.

Búsqueda de empleo: la regla de los 90 días

Los nacionales UE/AELC pueden entrar en Suiza para buscar empleo sin disponer ya de una oferta de trabajo (véase, sobre el derecho de residencia de las personas que buscan empleo, el anexo I art. 2 FZA). Durante un plazo razonable para la búsqueda de empleo no se requiere, por principio, ningún permiso de residencia a tal efecto. El marco temporal exacto y el procedimiento los documenta la SEM en sem.admin.ch.

Si se encuentra un empleo dentro del plazo, antes de iniciar la actividad deben efectuarse la inscripción y la solicitud del permiso correspondiente. Si no se encuentra empleo, hay que abandonar Suiza, a menos que puedan acreditarse medios económicos suficientes y una cobertura del seguro de enfermedad que permitan una estancia más prolongada sin recurrir a la asistencia social.

Las personas que buscan empleo no tienen derecho a la asistencia social suiza durante la búsqueda. No obstante, con arreglo a las normas de coordinación de los seguros sociales pueden, bajo determinadas condiciones, seguir percibiendo durante un tiempo limitado prestaciones del seguro de desempleo de su Estado de origen; el procedimiento previsto a tal efecto (formulario U2/PD U2, antes E303) está regulado por las disposiciones pertinentes de coordinación de la UE.

Coordinación de los seguros sociales

Uno de los efectos más importantes del FZA es la coordinación de los sistemas de seguros sociales entre Suiza y los Estados UE/AELC. La base jurídica la constituye el art. 8 FZA en relación con el anexo II del FZA, que declara vinculantes para la relación entre Suiza y la UE los reglamentos de coordinación pertinentes de la UE, en particular el Reglamento (CE) n.º 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social y el Reglamento de aplicación (CE) n.º 987/2009. Suiza aplica estas normas de coordinación directamente sobre la base del Acuerdo; en la relación con los Estados de la AELC rige una coordinación correspondiente a través del Convenio de la AELC.

La coordinación se basa en los siguientes principios:

1. Aplicabilidad de un único ordenamiento jurídico: una persona está sujeta en cada momento únicamente al sistema de seguros sociales de un solo Estado, por regla general al del lugar de trabajo.
2. Totalización de los períodos: los períodos de seguro, de empleo y de residencia cubiertos en un Estado miembro se tienen en cuenta al examinar los derechos en otro Estado.
3. Exportación de las prestaciones: determinadas prestaciones, entre ellas las pensiones y ciertas asignaciones familiares, pueden abonarse con independencia del Estado de domicilio.
4. Igualdad de trato: los nacionales UE/AELC deben recibir en materia de seguros sociales el mismo trato que los nacionales del Estado de acogida.

En la práctica, ello significa, por ejemplo, que los años de cotización en Alemania se tienen en cuenta para el derecho a pensión suizo y a la inversa. Además, los trabajadores desplazados pueden permanecer asegurados durante un tiempo limitado en el sistema de seguros sociales de su Estado de origen; el ordenamiento jurídico aplicable se acredita con el documento A1.

Trabajadores desplazados

El FZA contiene, en relación con el derecho de las prestaciones de servicios, disposiciones sobre los trabajadores desplazados, es decir, los empleados a los que su empleador desplaza temporalmente desde un Estado UE/AELC a Suiza para prestar un servicio (véase el art. 5 FZA). Ello se acompaña del EntsG (Ley federal sobre las medidas de acompañamiento aplicables a los trabajadores desplazados, SR 823.20). En la práctica rigen en particular los siguientes principios:

• Los desplazamientos cortos o las actividades lucrativas de hasta 90 días de trabajo por año civil requieren por regla general únicamente un anuncio previo en línea y ningún permiso.
• Los desplazamientos que superen esa duración exigen un procedimiento formal de autorización.
• Deben respetarse las condiciones suizas de salario y de trabajo; en los sectores con un contrato normal de trabajo o con un convenio colectivo de trabajo declarado de fuerza obligatoria general rigen las exigencias mínimas fijadas en ellos.
• Las personas desplazadas pueden permanecer aseguradas durante un tiempo limitado en el sistema de seguros sociales de su Estado de origen (certificado A1).
• El empleador debe designar para los anuncios de prestación de servicios un punto de contacto o una representación en Suiza.

Suiza aplica sus medidas de acompañamiento para evitar la subcotización de los salarios. Las comisiones tripartitas y paritarias, así como las autoridades cantonales del mercado laboral, llevan a cabo controles; en caso de infracción están previstas, según los hechos, sanciones que pueden llegar hasta la prohibición de prestar servicios. Los umbrales vigentes, las obligaciones de anuncio y las sanciones resultan del EntsG y de las publicaciones de la Secretaría de Estado de Economía (SECO).

Croacia: régimen transitorio especial

Croacia se adhirió a la UE en 2013; su integración en el FZA se produjo mediante un protocolo separado (Protocolo III del FZA), que preveía regímenes transitorios escalonados en el tiempo para el acceso de los nacionales croatas al mercado laboral suizo. Estas fases transitorias estaban concebidas desde el principio con una duración limitada. Si actualmente siguen existiendo restricciones para los nacionales croatas, y en qué medida, depende del estado respectivo del régimen transitorio; determinante y actualizada al día es únicamente la información de la SEM en sem.admin.ch.

En la medida en que se aplique un régimen transitorio, deben tenerse en cuenta típicamente los siguientes puntos:

• El acceso al mercado laboral puede estar sujeto a números máximos anuales, separados del contingente para terceros Estados, pero limitados.
• Puede aplicarse un examen de la prioridad de la mano de obra residente y de los trabajadores UE/AELC ya admitidos.
• Las condiciones de salario y de trabajo se examinan para comprobar el cumplimiento de las exigencias usuales en la localidad.
• Los números máximos se fijan en cada caso y pueden ajustarse.
• La actividad lucrativa por cuenta propia es posible, pero puede estar sujeta a un examen adicional.

Estas medidas transitorias tienen una duración limitada y se revisan periódicamente. El estado actual respectivo, así como los eventuales números máximos, resultan de las publicaciones de la Secretaría de Estado de Migración (SEM) en sem.admin.ch.

Perspectivas: iniciativa popular sobre la inmigración

Las iniciativas populares que exigen una limitación numérica de la inmigración pueden afectar a la relación entre Suiza y la UE y, con ello, al FZA. El estado y los efectos de una propuesta de este tipo, en particular su aprobación, el plazo de aplicación y las repercusiones concretas sobre la libre circulación de personas, están abiertos en el momento de esta exposición y quedan sujetos a la evolución política y legislativa. El presente artículo no adopta ninguna posición valorativa al respecto. El estado actual debe consultarse en las fuentes oficiales de la Confederación (en particular admin.ch y sem.admin.ch).

Lo esencial en breve

• Los nacionales UE/AELC disfrutan, a través del FZA, de un acceso privilegiado a Suiza, sin números máximos y sin examen de prioridad (con excepción de los eventuales regímenes transitorios para Croacia).
• El anuncio de llegada y de salida en el lugar de residencia debe efectuarse tras la entrada dentro del plazo previsto por el cantón (en muchos lugares, 14 días); para estancias de más de 90 días se requiere un permiso.
• Para las personas que ejercen una actividad lucrativa por cuenta ajena con una relación laboral de al menos un año, el anexo I art. 6 FZA prevé un título de residencia con una duración de validez de al menos cinco años; se prorroga mientras se sigan cumpliendo los requisitos.
• La actividad lucrativa por cuenta propia está abierta a los nacionales UE/AELC sin el procedimiento más estricto que rige para los nacionales de terceros Estados.
• La coordinación de los seguros sociales asegura, a través del anexo II del FZA, el cómputo de los períodos de cotización y la exportación de determinadas prestaciones más allá de las fronteras de los Estados miembros.
• Para los nacionales croatas pueden regir regímenes transitorios de duración limitada; el estado actual debe consultarse a la SEM.
• Quien está sujeto a la obligación de asegurarse debe darse de alta en un asegurador de enfermedad conforme al KVG (SR 832.10) dentro de los tres meses; visión general en priminfo.admin.ch.

El conocimiento de los propios derechos derivados del FZA es una buena base para situar correctamente el traslado a Suiza o el ejercicio de una actividad lucrativa aquí. No obstante, los detalles y la aplicación cantonal pueden variar; la información vinculante la facilita siempre la oficina cantonal de migración competente.

Nota: el presente artículo explica la situación jurídica con carácter general y no constituye asesoramiento jurídico individual en el sentido del BGFA (Ley federal sobre la libre circulación de los abogados, SR 935.61). Para una evaluación referida al caso concreto, diríjase a la oficina cantonal de migración competente o a un abogado o una abogada inscrito en el registro de abogados.